从2006年推出公交“一卡通”，到在全市范围取消公交月票、优化公交线路、改造站台设施，再到2007年公交票价打折优惠、开辟公交专用道，北京公交每一项新举措都从细微之处改变着大多数市民的出行环境和出行方式。 资料图片     新政策的加速推进，也体现出体制改革的力量。越来越多的人注意到了北京公交有别于其他城市的改革路径。相比上海而言，北京的公交改革时间较晚，且改革的道路似乎也更为艰难。 　　两种模式：市场化和公益化之争     早在上世纪九十年代，北京公交改革就开始了市场化的探索。     1999年，北京巴士股份有限公司成立，得益于公交总公司的大力支持，巴士公司发展迅猛，2001年1月，北京巴士A股普通股在上交所发行，这被很多业内人士认为是北京公交改革取得的一项突破性进展，并可能决定未来公交发展的方向。2003年“非典”爆发后，北京巴士出现亏损，北京的财政专项补贴也开始不断投入到巴士公司中。2006年6月，北京政府对北京巴士进行了资产置换，北京巴士公司将所拥有的城市客运业务划归北京市公交集团公司运营，其他相关负债与所拥有的郊区客运、驾驶培训、旅游和汽车租赁业务划入上市公司。     这一置换使得北京市公共交通重新归入公益性企业，为大幅度降低票价实行财政补贴奠定了基础。公交的定位终于得以厘清：它是政府向企业购买的服务，属于公益事业，不以赢利为目的。     之后，北京公交的公益性定位更为明确。     2006年12月北京市下发《关于公交票制票价调整的通告》，规定从2007年1月1日开始，公交普通IC卡乘公交打4折，学生卡打2折；包括空调车在内公交线路的基础价为1元；大幅度增加公交专用道。北京财政在今年将投入116.5亿用于本轮改革中的基础设施建设和公交部门的亏损补贴，此外，还将投资1000余亿元用于交通环境等方面的改善。     与北京公交改革相比，上海的公交改革起步更早，市场化路线贯穿三轮改革的始终。     1996年，上海公交取消月票，以票制改革带动企业机制的转变，13家公交分公司全部成为独立法人，走上了自主经营、自负盈亏的市场化发展道路。通过改革，上海公交行业逐步形成了市场化竞争格局，提高了运营效率和企业经营水准，以往每年最高达8亿元的政府补贴也成为历史。     2001年的第二轮公交改革，在车辆数量、线网面积，公交线路布局上作了大的调整。到2004年11月，上海市公交线路已扩容至591条，运营车辆增至18300多辆，其中空调车6000多辆。     第三轮改革在原来政府财政补贴取消的基础上，在政策上大力推行公交优先，对公益性强的公交发展项目还是应当给予适当的财政补贴。对低档次、有污染的车辆设备不补贴，限时让其退出运营市场；对高技术含量的车辆购置、换乘枢纽站建设予以一定的公益性补贴。在此基础上，建立多档次的服务体系，实行优质优价。经过三轮改革，上海市公交体系已经明显体现了市场主体多元化、股权结构多元化、经营业务多元化、公司管理多元化的特色。

    公交优先：并非不要市场

苏冠名／摄

    北京和上海的公交改革，反映出在公交改革问题上两种不同的思路，透露出公共交通公益性和市场化的矛盾。而关于公交的属性讨论由来已久，其中一种观点是公交是公益性的，不能搞市场化。

    中国人民大学社会学教授周孝正指出，城市公共交通是城市交通的主要载体，也是政府为居民提供的公共服务，公益性是其第一位的属性，必须体现经济、安全、便捷、舒适的特性，不能盲目搞市场化。政府对公交企业进行补贴，市民享受到良好的公交服务是他们作为纳税人应该享有的福利，因此采取政府补贴公交是发展公共交通，提高公交的效率和服务水平的合理举措，必须坚持公交的公益性。

    而城市公共交通又具有市场性的特征，北京交通管理干部学院教授张柱庭认为，对公交的公益性和市场化属性，政府和有关部门要有清醒的认识。

    张柱庭说，我们对城市公共交通进行规则制定时，必须要确定它的基本原则。一是将其定位成为经营性产业，那么必须要向道路客运一样：市场开放，禁止垄断经营；公平竞争，政府不能进行补贴或者平等补贴；价格要按市场规律执行指导价；政府必须加大对车辆、经营人员、线路、站点等的监督检查。二是将其定位成为社会福利，那么，补贴就是政府的法定义务；公交公司就是公用性企业而不受破产宣告；价格要执行低价位；公交公司不能在享有补贴的情况下冲击道路客运市场。打着把二者“结合”起来的幌子，混淆规则是有害的。

    谈到北京公交市场化改革的失败，清华大学交通研究所教授史其信说，公交改革需要把公司推向市场，这一出发点是好的，但由于原来的市场化改革没有运行一套政府可以监管的措施，各地出现了这样或那样的问题。市场化之后一个很大的问题就是线路管理混乱，有收益的线路大家都争着跑，而效益不好的线路或者边远的小区却无人问津，这造成资源配置不合理，人们的出行问题还是没有很好地解决。在原来的改革过程中，公交公司难以维持运营，无法按时完成车辆更新，难以达到为百姓服务的目标。但改革就是要突破原有的思路，就会有曲折甚至是失败。

    改革方向：政府监管下有序的市场运作

    究竟是选择市场主导的改革模式好,还是采用政府主导的改革模式？

    随着公交改革在全国各地展开，这一问题已经具有了普遍意义。

    在改革的进程中，城市管理者逐渐认识到，不论具体的改革方式是什么，政府都不能甩包袱，而是要首先坚持公交的公益性特征，运用公共财政补偿公交企业的经营成本，为群众提供品种更丰富、质量更高的出行服务。史其信教授提到，北京市目前进行的改革的一个重要出发点就是把公交资源收回来，推动它的重新整合和配置，促进公交事业更好的发展，实现公交优先的目标。

    但对公交改革的发展他也有一些忧虑，他认为由政府对公交进行补贴的政策并不是今后公交改革的方向。公交改革要实现的目标就是在政府的监管下实现良好有序的市场运作，即坚持市场化线路专营情况下，加大政府的管理能力。政府要按照公交优先的原则，规定公交公司的服务标准，规划公交线路，使居民出行更方便。他建议为保证国有公交公司的基础实力，不要把它们独立推向市场，而是让国有公司和境外公司合作以增强其竞争力。外面的资金也可以进来，外国的有效经验也要多学习。

    对公交优先的问题，史教授的建议是：一要加大政府行为，进行资源整合。政府把公交资源收回来，并不是要一直补下去，进行资源的再分配，推动规范化的市场准入行为，建立完善的招投标政策，保证企业在平等公平的环境下进入市场。二要整体规划公交线路，使公交线路布局更合理，居民出行更方便。三要完善路网优化、信息化建设、枢纽站工程等硬件基础设施建设。政府要把重点放在硬件上，放在基础设施建设上，而在经营上，要把企业推向市场。在这一问题上，张柱庭用了一个形象的比喻：中国的公共交通一直是由政府和企业在不和谐的曲调中，抱在一起跳“探戈舞”，一步一回首，左顾右盼晃晃头。但他认为，在制度安排上，使城市公共交通和道路客运之间架起一座互通式的立交桥梁，使得两个产业有进出的畅通渠道，不是困难的事。启迪智慧，政府和企业就可以摆脱“探戈舞”的尴尬，跳起优雅的“华尔兹”。(李慧　冯蕾)